Commissaire des guerres

« Sous l'Ancien Régime, concurremment avec les intendants des armées, les commissaires des guerres étaient chargés de l'administration de l'armée. »

— Louis Fallou, Le bouton uniforme français1

La puissance féodale périclite progressivement au profit du souverain dont les pouvoirs s’étendent. Mais, pour asseoir son autorité, il lui est indispensable d’assurer, malgré les dernières résistances de la noblesse, une œuvre de centralisation des plus importantes. Dans le domaine militaire, l’administration se précise et progresse.

Pour réussir, le pouvoir central a besoin d’un personnel d’une fermeté absolue, d’une grande compétence et d’une puissance considérable. C’est alors qu’apparaît un fonctionnaire d’importance primordiale, choisi parmi les maîtres des requêtes du Conseil du Roi : l’Intendant. On distingue ainsi l’Intendant de province placé auprès du gouverneur et l’Intendant d’armée placé auprès du général commandant en chef.

Initialement voués à des tâches purement civiles, les intendants de province seront, par le biais de l’ordonnancement de l’extraordinaire des guerres, amenés à s’immiscer dans l’administration militaire. Les attributions de plus en plus importantes qu’ils s’y arrogeront, conduiront certains d’entre eux à se spécialiser dans cette branche où ils prendront le titre d’intendant d’armée. L’appellation d’intendant d’armée se généralisera dans la mesure où dans les formules qui le désignent, le terme d’intendant figure toujours. C’est lorsque Richelieu placera un intendant à la tête de l’administration de chaque armée que l’appellation, sans être officielle, prendra tout son sens. Une des plus grandes figures de l’intendance d’armée sera Michel Le Tellier (désigné en 1640, intendant d’armée d’Italie), bientôt secrétaire d’État à la guerre (1643).

L’intendant a des attributions si importantes qu’elles ne sont limitées par aucun texte. Son influence s’exerce partout : surveillance et direction des services ; contrôle des deniers ; réalité des effectifs ; vérifications comptables ; inspection des fournisseurs ; exécution des travaux d’infrastructure ; perception des contributions de guerre ; direction de la discipline et de la police militaire ; direction du recrutement ; siège au conseil de guerre ; faire exécuter les ordres du roi…

L’intendant est par conséquent un homme de pouvoir. Certes, il doit se conformer aux ordres du général seul juge de la conduite à tenir de l’armée. Mais, il doit également rendre compte au Secrétaire d’État de toute mesure prescrite qui semble irrégulière ou même inopportune. De là, l’opposition entre le général et l’intendant est inévitable d’autant que l’un est issu de la noblesse, l’autre de la bourgeoisie.

Le roi va alors jouer de cet antagonisme entre commandement et administration afin d’imposer son autorité face aux princes.

Au début du XVIIème siècle, la fonction d’intendant est née : ses pouvoirs sont exorbitants et il devient un personnage incontournable au sein des corps de troupe.

Dans le même temps, la fonction de commissaire demeure mais ses missions ont été révisées. Désormais ils secondent les intendants. En réalité, du fait de leur tâche de plus en plus lourde, le corps des commissaires des guerres est scindé au XVIIème siècle. On distingue :

- les commissaires provinciaux à résidence fixe (créés par l’ordonnance du 10 avril 1595 sous Henri IV) dont la compétence est géographique, ils sont chargés des monstres, font distribuer les vivres et fourrages, font loger « les passagers ».

- les commissaires ordinaires : subordonnés aux précédents quand ils passent dans leur territoire.

- les commissaires ordonnateurs qui apparaissent en 1704 : ils sont placés au sommet de la hiérarchie, ils sont donc supérieurs aux commissaires provinciaux et aux commissaires ordinaires. En campagne, ils sont chargés d’exercer les fonctions d’intendants d’armée. Par la suite, ils auront vocation à devenir intendant de province sans avoir été maître des requêtes.

Intendants et commissaires concourent à l’accomplissement des mêmes missions mais, ne se situent pas au même niveau : leurs tâches ne sont pas les mêmes. Permanents et titulaires d’un office, les commissaires sont en fait, les premiers à exercer pleinement les fonctions d’administrateur militaire à l’égard des corps de troupe. Les commissaires des guerres ont de nombreuses attributions : ils sont chargés de conduire et loger les troupes, passent chaque mois la revue des unités qui dépendent d’eux, vérifiant leurs effectifs, examinant l’état physique des hommes et des chevaux, s’assurant que l’armement est bien entretenu et conforme au règlement. Ils jouent en outre un rôle important dans le recrutement.

Les progrès de l’administration sont liés à la volonté de limiter toute forme d’abus et surtout mettre l’armée, par le biais de son administration, au service du roi. La remise des soldes revient aux commissaires et non aux capitaines. La solde est d’ailleurs unifiée, ses tarifs sont fixés ainsi que les taux de retenues d’après un texte sur le règlement des dépenses de solde datant de 1668. De plus dés 1636, le ravitaillement est organisé : les quantités de vivres à mettre à disposition des hommes (pain, viande et vin) sont déterminées. Les obligations des entrepreneurs ou commis d’étape (cuisson prestations d’ustensiles) sont définies en 1641.

Autre création du XVIIème siècle : les masses dans les corps de troupe, donnée fondamentale qui demeure aujourd’hui. La première masse est créée en 1666 à l’initiative de Michel Le Tellier pour l’habillement. Colbert poursuit l’œuvre entreprise et Louvois la perfectionne (généralisation et réglementation des masses). Ce dernier crée l’uniforme et passe des marchés pour l’habillement et l’armement.

En ce qui concerne l’organisation du ravitaillement en vivres et en habillement, la fourniture des vivres aux armées est beaucoup plus récente que le service de la solde. La nécessité apparut véritablement avec l’augmentation des effectifs, surtout lors des campagnes menées hors des frontières du royaume. Dans les garnisons et les places fortes, les vivres étaient fournis, sous la responsabilité des intendants de province, soit par les habitants, à titre d’avance à déduire de la taille, soit par marchés sur adjudication. Aux armées, on avait surtout recours aux adjudications.

L’ordonnance d’août 1643 va organiser l’ensemble par la création des commissaires aux vivres, chargés :

- du contrôle de toutes les opérations relatives au ravitaillement en vivres, cette mission leur donnant autorité sur toutes les personnes y participant ;

- de l’acheminement des vivres aux armées.

Par ordonnance du 24 mai 1666, il est imposé de faire effectuer, sous la surveillance des commissaires des guerres, une retenue sur la solde à utiliser « en habillements, chaussures et autres nécessités des cavaliers et soldats ». Ainsi, à l’apogée de la monarchie, s’organisent des éléments de ce qui allait constituer ultérieurement un grand service d’intendance militaire.

En 1729, l’administration royale prend définitivement en main les achats d’effets et d’habillement. Les capitaines ne s’occupent plus que de l’entretien. La surveillance administrative est renforcée et est exercée par les commissaires (habillement, magasins, marchés passés par les munitionnaires). Les capitaines ont définitivement perdu leur qualité d’entrepreneur. La vénalité des charges est supprimée par l’ordonnance du 25 mars 1776 à l’initiative de Saint-Germain. Des changements notoires étaient déjà survenus. En 1761, une réforme insufflée par Choiseul confie à l’État le recrutement. De plus, en 1762, l’administration des unités est définitivement retirée aux capitaines car elle est jugée « incompatible avec le commandement ». L’instauration dans les corps de troupe d’un conseil d’administration chargé d’assister le colonel dans l’administration de son régiment sous Saint-Germain consacre plusieurs siècles d’évolution.

Pourtant tout va être remis en cause par un événement : la Révolution.